3月31日,中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布《中國(guó)法治政府發(fā)展報(bào)告(2017)》。其中《地方網(wǎng)約車和順風(fēng)車政策專題研究報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)披露,自2016年7月交通運(yùn)輸部等七部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)約車暫行辦法》以來(lái),到2018年2月4日,《報(bào)告》調(diào)研人員通過(guò)調(diào)查我國(guó)184個(gè)城市的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則,發(fā)現(xiàn)70個(gè)城市沒(méi)有上位法依據(jù),擅自增設(shè)或者變相設(shè)定罰款、收回經(jīng)營(yíng)權(quán)、暫停新增注冊(cè)、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷許可證等行政處罰。

據(jù)悉,此次調(diào)查是根據(jù)各地政府門(mén)戶網(wǎng)站、各地交通部門(mén)網(wǎng)站等公開(kāi)渠道進(jìn)行查詢和檢索,目前共有190個(gè)城市,包括4個(gè)直轄市,186個(gè)地級(jí)市發(fā)布了網(wǎng)約車地方細(xì)則。在全國(guó)298個(gè)地級(jí)市和直轄市中,已發(fā)布細(xì)則的城市占比為63.76%。

近半城市行政處罰無(wú)上位法依據(jù)

《報(bào)告》指出,各地網(wǎng)約車細(xì)則或規(guī)定存在違反行政許可法、行政處罰法、反壟斷法、網(wǎng)絡(luò)安全法等法律法規(guī)的情形。具體表現(xiàn)為違法設(shè)定行政處罰、增設(shè)行政許可條件、規(guī)定不符合公平競(jìng)爭(zhēng)要求的措施等等。

根據(jù)行政處罰法的規(guī)定,規(guī)章僅有權(quán)設(shè)定警告和罰款這兩種行政處罰,其他行政規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。然而,在184個(gè)城市中,有70個(gè)城市在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下,擅自增設(shè)或者變相設(shè)定了罰款、收回經(jīng)營(yíng)權(quán)、暫停新增注冊(cè)、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷許可證等行政處罰。例如,沈陽(yáng)、濟(jì)南等城市均規(guī)定網(wǎng)約車平臺(tái)實(shí)施相關(guān)違法行為后,交通部門(mén)可暫停受理其新增車輛和駕駛員注冊(cè)業(yè)務(wù)。

《報(bào)告》指出,規(guī)范性文件增設(shè)行政處罰違反了行政處罰法規(guī)定,與此同時(shí),互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府需要對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)有新的監(jiān)管手段,行政處罰法如何與時(shí)俱進(jìn),更好適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制的需要,以及更加有力規(guī)范政府部門(mén)行使權(quán)力,這是一個(gè)新的課題。

規(guī)定過(guò)渡期的城市不到三分之一

過(guò)渡期是指在網(wǎng)約車細(xì)則實(shí)施后,給網(wǎng)約車平臺(tái)、司機(jī)和車輛辦理許可證留下的必要時(shí)間。眾所周知,不管是平臺(tái)、司機(jī)和車輛準(zhǔn)備申請(qǐng)?jiān)S可,還是交通部門(mén)受理和審核許可申請(qǐng),都需要時(shí)間。因此,有必要在細(xì)則中規(guī)定過(guò)渡期。可是調(diào)查發(fā)現(xiàn),在184個(gè)城市中僅有51個(gè)城市規(guī)定了過(guò)渡期,占比為27.72%。其中,南昌、宜春規(guī)定的過(guò)渡期最長(zhǎng),達(dá)到了12個(gè)月。

《報(bào)告》指出,在相關(guān)許可受理進(jìn)度受限的情況下,沒(méi)有來(lái)得及辦理許可的司機(jī)、車輛可能大量存在。如果此時(shí)以“非法營(yíng)運(yùn)”名義對(duì)司機(jī)、車輛進(jìn)行查處,也存在合法性、公平性不足的嫌疑。查處“非法營(yíng)運(yùn)”的前提必須是主管部門(mén)已經(jīng)為相關(guān)從業(yè)主體提供了現(xiàn)實(shí)可用的合法化渠道。因此設(shè)置過(guò)渡期以平衡主管部門(mén)辦理許可與行業(yè)從業(yè)者申請(qǐng)?jiān)S可之間的銜接,實(shí)屬必要。

70城市禁止網(wǎng)約車在客密區(qū)候客

機(jī)場(chǎng)、火車站、汽車站等客流密集區(qū)域是網(wǎng)約車和巡游車很容易接單拉活兒的區(qū)域,理應(yīng)向所有網(wǎng)約車和巡游車開(kāi)放。但是,《報(bào)告》調(diào)查發(fā)現(xiàn),在184個(gè)城市中有70個(gè)城市規(guī)定網(wǎng)約車不得在汽車站、火車站、機(jī)場(chǎng)等客流密集區(qū)域候客或攬客;有72個(gè)城市規(guī)定網(wǎng)約車不得進(jìn)入巡游車專用侯客通道、調(diào)度站、停靠點(diǎn)候客或攬客。

據(jù)《報(bào)告》調(diào)研人員、中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授林華博士分析,這兩類禁止性規(guī)定是有區(qū)別的,前者禁止網(wǎng)約車在整個(gè)汽車站、火車站、機(jī)場(chǎng)區(qū)域候客或攬客,后者只禁止網(wǎng)約車在汽車站、火車站、機(jī)場(chǎng)內(nèi)部設(shè)置的巡游車專用侯客通道、調(diào)度站、停靠點(diǎn)候客或攬客。但是,在實(shí)際執(zhí)行中,后者可能被擴(kuò)大理解為跟前者的范圍一致,即禁止網(wǎng)約車在整個(gè)汽車站、火車站、機(jī)場(chǎng)區(qū)域候客或攬客。縱觀各城市細(xì)則,我們發(fā)現(xiàn),各地在制定網(wǎng)約車細(xì)則時(shí),在許可設(shè)置方面,采取了完全將網(wǎng)約車納入巡游車許可體系的做法,但是在服務(wù)區(qū)域、城市基礎(chǔ)設(shè)施使用便利等方面,卻對(duì)網(wǎng)約車區(qū)別對(duì)待。這也存在違反反壟斷法和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的嫌疑。

僅30個(gè)城市無(wú)戶籍居住證限制

《報(bào)告》調(diào)查表明,在184個(gè)城市中,北京、上海、天津、平?jīng)觥⑸糖稹Ⅰv馬店、東營(yíng)、通化等8個(gè)城市要求網(wǎng)約車司機(jī)必須具有本地戶籍,其中,通化市還要求必須具有市區(qū)戶籍。

有146個(gè)城市規(guī)定,申請(qǐng)成為網(wǎng)約車司機(jī),須具有本地戶籍或取得本地居住證。其中,廈門(mén)、杭州、銀川、太原等21個(gè)城市對(duì)居住證年限作了明確規(guī)定,分別要求居住證年限在6個(gè)月至2年以上。此外,舟山、贛州、紹興、金華、湖州、嘉興等6市還要求司機(jī)在當(dāng)?shù)剡B續(xù)繳納社保6個(gè)月至2年。

既未要求應(yīng)當(dāng)具有本地戶籍,又未要求應(yīng)當(dāng)取得本地居住證的,有30個(gè)城市。

行政許可法第十五條規(guī)定:“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章,不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可;不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可,不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù),不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。”《報(bào)告》分析指出,上述146個(gè)城市要求網(wǎng)約車司機(jī)應(yīng)當(dāng)具有本地戶籍或居住證,8個(gè)城市要求司機(jī)必須具有本地戶籍的規(guī)定,明顯違反了行政許可法。

不少城市網(wǎng)約車細(xì)則還對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的文化程度提出了條件限制。

184個(gè)城市中,天津、蘭州、廣州、鄭州、哈爾濱、濟(jì)南、昆明、通化、大連等14個(gè)市要求網(wǎng)約車司機(jī)應(yīng)當(dāng)具有初中以上文化程度。

《報(bào)告》分析,文化程度跟是否能夠做網(wǎng)約車司機(jī)并沒(méi)有必然聯(lián)系,即使不具有初中以上文化程度的人,只要能夠開(kāi)車和使用手機(jī),就有能力開(kāi)網(wǎng)約車。而且,將文化程度作為網(wǎng)約車司機(jī)的許可條件,著涉嫌就業(yè)歧視。