近日，在江蘇省南京市雨花臺區、中山北路附近的停車場內，都有上百輛巡游出租車閑置。根據南京市客管部門掌握的數據，目前南京市共有出租車1.2萬輛，自2017年初至今年3月底，退租車超過3000輛，占總數的四分之一。

記者了解到，盡管南京市出租車份子錢一度從7000元至8000元降低到5000元至6000元，卻依然難以完全抑制出租車司機的退租行為。“雖然份子錢有所下降，但公司以前幫繳保險，現在不包括在內了，其實并沒有下降太多。而且單子數量比以前也減少很多，還不如開網約車掙得多。”一位退租后加入網約車的司機師傅表示。

對于共享經濟新生形式的網約車而言，在面對“漸進式”改革的傳統出租車行業時，如何實現順利平穩過渡?在網約車市場的沖擊下，新技術與現有法律規定之間存在哪些值得關注的問題?記者就此梳理了各地網約車規則并采訪了專家。

190個城市發布網約車細則

“前3單立減14元”“0傭金”“明日打車0元起”——近日，網約車市場備受矚目，“火藥味”不斷。繼3月21日美團打車登陸上海，3月27日，高德順風車在成都、武漢上線，同時在北京、上海、廣州、深圳、杭州等地招募車主。緊接著，4月3日，攜程集團宣布旗下的攜程專車正式獲得“網約車牌照”。

從全國范圍來看，截至2017年底，網約車用戶規模已達2.25億，與此相對的，只有大約10萬名持證上崗的網約車司機。

記者了解到，一些地區的出租車司機轉行網約車在審核條件上也存在便利。根據要求，一般申請網約車駕駛員證，需在窗口登記，經過20個工作日審核后，通過考試方能領證。而本身持有出租車汽車駕駛員證件的，在原證件有效期屆滿前可以直接申領網絡預約出租汽車駕駛員證。

網約車數家平臺激烈的“價格戰”、網約車司機與用戶數量的大幅度不對等、轉行審核條件的種種便利等，都對出租車行業司機的走與留帶來了嚴峻考驗。與此同時，網約車市場的種種優惠政策也吸引了不少非法網約車司機的加入，個人信息被冒用、車牌號被偷偷注冊的現象也時有發生。

沒有規矩不成方圓。不少地區規范網約車市場良性發展的細則紛紛出臺，并不斷作出調整，以期達到對網約車市場各方主體行為進行規范的目的。

2016年7月26日，網約車取得了國家認可的合法身份——國務院辦公廳印發《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》，首次提出將互聯網專車納入預約出租汽車管理。次日，交通運輸部、工信部等七部委聯合發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱“《暫行辦法》”)。

《暫行辦法》規定，網約車必須為7座及以下乘用車，網約車駕駛員需具備三年以上駕齡，無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄等。同時，《暫行辦法》承認網約車的市場地位，為其規范發展劃定了框架，同時也留給地方更大的自主權。2016年10月8日，北京、廣州、深圳等部分城市分別公布了網約車地方細則征求意見稿，更多地區緊隨其后。

中國政法大學法治政府研究院3月31日發布的《中國法治政府發展報告(2017)》顯示，自2016年7月《暫行辦法》發布以來，截至2018年2月4日，共有190個城市發布了網約車細則。在已經發布細則的190個城市中，有6個城市的網約車細則全文未能在互聯網上查詢到，也沒有關于網約車平臺、駕駛員條件等內容的公開報道。在全國298個地級市和直轄市中，已經發布細則的城市占比為63.76%。

107個城市要求網約車車齡上限3年

網約車細則在發揮規范作用的同時，也經受著實踐的檢驗。長春市一位網約車司機張先生在得知當地出臺的網約車細則后愁上眉梢。“政府規定的標準太高。目前不少網約車都是10萬元以下的車型，這些車輛都將被淘汰。而且網約車的利潤每小時只有20元到30元，如果想每天賺上兩三百元，司機要連續工作10多個小時。如果車輛8年就強制報廢，司機很難收回成本。”張先生認為，長春市網約車細則的實施，可能會導致不少網約車從業者難以堅持下去。

《中國法治政府發展報告(2017)》顯示，總體上，已經發布細則的190個城市詳細規定了網約車車輛的準入條件，從車籍、軸距、車價、車齡、排量等維度，對網約車車輛進行了全面限制，為網約車市場筑起了較高門檻。其中，有8個城市要求網約車平臺在本市設立企業法人，有122個城市要求平臺在本市設立分支機構，有37個城市要求平臺在本市有服務機構，有17個城市要求平臺在本市有經營場所或辦公場所。

就車齡上限而言，《暫行辦法》規定的車齡上限為8年，即只要網約車車齡達到8年，就應當退出網約車經營。中國政法大學法治政府研究院副教授林華在調查中發現，有163個城市認為這個限制還不夠，紛紛調低車齡上限，其中，107個城市要求車齡上限為3年。“這就導致很多本來車齡在8年之內的車輛無法進入網約車市場，或者被迫退出網約車市場。”

從司機個人要求來看，有146個城市規定具有本地戶籍，或者取得本地居住證，才可以申請成為網約車司機。其中，21個城市對居住證的年限作出了明確規定，6個城市還要求司機在當地連續繳納社保6個月至2年。在184個城市中，有14個城市要求網約車司機應當具有初中以上文化程度。

“在184個城市中，有130個城市要求平臺在本地設立分支機構或者企業法人。”林華告訴記者，《暫行辦法》僅規定網約車平臺在服務所在地有相應服務機構，既未要求平臺在本地設立分支機構，更未要求平臺在本地設立企業法人。而一些地方的網約車細則規定涉嫌在沒有上位法依據的情況下增設許可條件，違反了《暫行辦法》和行政許可法。

中國政法大學中國國際反壟斷和投資研究中心主任祁歡認為，地方出臺網約車細則，針對網約車的弊端實施管理是正確的，但是如果變相地去限制這種服務的流通，對從業人員進行限制，對外地人員的自由流動進行限制，實際上是增加地方保護主義，違反了《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》“沒有法律法規依據，直接強制外地經營者在本地設立分支機構”的禁止性規定。地方政策限戶籍、限車牌、限車長、限排量以及限車齡，這些細則實際上也違反了公平競爭審查所說的公平、市場自主的原則。

70個城市擅自設定行政處罰

據悉，在184個出臺網約車細則的城市中，以規章形式發布的有6個城市，分別是上海、重慶、廣州、武漢、深圳、青島;以市政府名義發布的有59個城市;以市政府辦公室名義發布的有88個城市;以交通局等部門名義聯合發布的有27個城市;以交通局名義單獨發布的有4個城市。

“各城市發布的細則絕大部分在性質上屬于規章以下的規范性文件，其效力層級較低。”林華表示，一些地方網約車細則存在違反行政許可法、行政處罰法、反壟斷法、網絡安全法等法律法規的情形。

林華進一步指出，根據行政處罰法的規定，規章僅有權設定警告和罰款這兩種行政處罰，其他行政規范性文件不得設定行政處罰。然而，在184個城市中，有70個城市在沒有上位法依據的情況下，擅自增設或者變相設定了罰款、收回經營權、暫停新增注冊、責令停業整頓、吊銷許可證等行政處罰。

上海市城市交通運輸管理處副處長馬斐在接受媒體采訪時表示，即使對違規平臺企業進行頂格罰款，這樣的處罰仍然不足以震懾和防止亂象的出現。“目前，管理部門遇到的最大問題是，網約車平臺企業采用的經營模式、發展方式，與傳統企業有較大區別，單純依靠地方政府的交通主管部門以及現有的行業法規，很難起到有效的管理作用。”

今年全國兩會上，一份30位全國人大代表聯名的議案被提交全國人大，議案建議制定網絡預約出租汽車管理法，這是第一次正式提出為網約車制定一部法律。依據程序，全國兩會后，全國人大將對這份議案進行立法調研。

“由于涉及到不同主體之間權利的平衡問題，因此，對于網約車的管理是一門藝術。”南開大學法學院院長付士成認為，從行政角度而言，對民事關系的管理程度是有限制的;從民事關系角度來看，在設定規則的過程中確保平等非常重要。政府通過立法引導遵循公平交易，嚴厲打擊違背公平原則的行為，對合法行為也是一種保護和鼓勵。