在美國與墨西哥邊境上建隔離墻以阻止非法移民和毒品流入美國，是特朗普總統自競選以來一貫堅持的政策主張。在讓聯邦政府經歷了去年底至今年初的史上最長停擺仍未獲得國會足夠撥款的背景下，特朗普于2月15日決定動用宣布國家緊急狀態的權力，挪用國防部等機構的財政撥款，以補足國會在修建邊境墻上的撥款差額。

特朗普剛宣布實施“國家緊急狀態”，美國內就有多方人士排著隊要起起訴他了。有的指責特朗普濫用權力，有的稱特朗普的決定“非法”，將引發一場憲法危機。當地時間18日，美國加利福尼亞州等16個州聯合提起訴訟，指控特朗普宣布“國家緊急狀態”，濫用總統職權。對此，特朗普似乎早有準備，聲稱“將會在訴訟中勝出”。

將遭遇法律訴訟

事實上，美國總統使用宣布國家緊急狀態的權力以繞開國會而推進自己的政策主張并非鮮見，可以說由來已久，所涉及到的政策議題也五花八門。2009年，克林頓總統就因禽流感而宣布了為期一年的緊急狀態。2001年的“9·11事件”后，小布什總統也簽署了一系列緊急狀態令，以“擴大”總統的權力，其中就包括總統可以重新規劃軍事建設資金的用途。普林斯頓大學教授夏皮勒就此表示，國家緊急狀態可以用于各種議題，也“非常普遍”。

不過，當地時間18日，美國加利福尼亞州等16個州聯合提起訴訟，指控總統特朗普宣布“國家緊急狀態”，濫用總統職權。當天正值美國法定節日“總統日”。原告以加利福尼亞州總檢察長澤維爾·貝塞拉為代表，在一份聲明中說：“在總統日這一天，我們把特朗普總統告上法庭。”

貝塞拉告訴美國有線電視新聞網記者：“我們準備盡力阻止總統違反憲法和分權原則、竊取國會依法劃撥給美國民眾和各州政府的資金。”

在向加州北區聯邦地區法院遞交的起訴書中，原告還指控特朗普企圖挪用軍隊經費，建造美國與墨西哥邊界“隔離墻”，此舉將可能損害各州經濟、妨礙州內軍事基地升級設施，甚至危害邊境州的野生動植物。原告州并聲明提起訴訟的目的是為了保護美國民眾、公共安全、自然資源和經濟利益。

三大爭論的焦點

特朗普的“國家緊急狀態令”已在美國內引發了持續爭論，而美國南部邊境危機是否真正存在，正是此次有關國家緊急狀態爭論的焦點之一。

從競選總統伊始，特朗普就多次談論美國南部邊境的安全問題。特朗普認為，每年都有很多難民、毒品和犯罪團伙從美國南部邊境進入到美國，對美國的國家安全產生了嚴重的影響。2月15日特朗普在參加得克薩斯州邊境城市艾爾帕索的集會時再次稱，“艾爾帕索曾是暴力犯罪的高發區”。白宮資深政策顧問米勒2月17日在接受福克斯新聞采取時也表示，南部邊境的緊急狀態是“真實存在的”。

但是，大部分民主黨人士認為，特朗普宣布國家進入緊急狀態的事由不成立。他們稱，特朗普夸大了南部邊境的安全危機。一方面，非法跨越美國南部邊境的難民的人數近年來并沒有大幅增加，而且，這些難民并沒有特朗普描述的那樣可怕。難民中也沒有那么多黑社會團伙成員、毒販和犯罪分子。另一方面，毒品大部分是通過海關口岸進入美國的，花巨資修建邊界墻得不償失。

前民主黨總統候選人希拉里則更為尖銳地批評說，當前“真正的國家緊急狀態”是持續不斷的涉槍暴力、兒童在邊境被與家人隔離、氣候變化和美國人因缺乏醫療而死亡，而不是非法移民。

民主黨認為，特朗普宣布美國進入國家緊急狀態的真正目的，是為了繞開國會的撥款權，挪用政府其他項目的撥款，用來實現他競選時所作出的修建邊境墻的承諾。

于此同時，美國法律界對于什么是國家緊急狀態也意見不一，成為爭論的第二個焦點。

哈佛大學法學教授德肖維茨就認為，特朗普宣布邊境緊急狀態的法律依據有“很大的問題”。他解釋稱，“緊急狀態通常是指某些發展迅速、且國會來不及作出反應的事態”，并不包括國會未能給總統所要求的邊境墻撥款這樣的情況。“他說，國會拒絕撥款，“我并不認為那可以構成一種緊急狀態”。

此外，特朗普能否抽調國防部61億美元的款項則成為第三個爭論焦點，這包括36億美元的軍事建設款和25億美元的緝毒款。

分析認為，美國代理國防部長沙納漢2月16日表示，具體抽調多少款項到哪些邊境安全項目的方案“仍有待決定”。他同示強調，“我認為我有較大的自由裁量權。”沙納漢最近的表態可能暗示，國防部最終提供的款項可能少于白宮已公布的數字。

沙納漢還透露，此前考慮到特朗普有可能宣布邊境國家緊急狀態，五角大樓已經啟動了有關研究。目前，美國參謀長聯席會議的工作人員正在制定一項關于邊境安全需求的“任務分析”，其中包括應優先考慮在何處優先修建隔離屏障等。他說，這項工作已進行了一段時間。

根據《國家緊急狀態法》，國防部長“有權決定修建邊境隔離屏障在軍事上是否必要”。不過，沙納漢就此表示，“我個人無法做出任何決定”。他說，“我們將與國土安全部協商決定”。

或訴至最高法院

不過，對于可能面對的訴訟，特朗普及其團隊表現得很有信心。事實上，美國總統頻繁地通過國家緊急狀態推進和實施其政策主張，與其廣泛的法律權力有著密切的關系。

雖然《國家緊急狀態法》也對總統的緊急狀態權力范圍進行了限制，但仍多達136個。同時，根據此法，在這136個緊急狀態權力中，只有13個需要有國會的聲明，其余只要有行政聲明就可以實施。

據美國泰和泰華盛頓律師事務所主任程紹銘介紹稱，作為一部重要的法律，《國家緊急狀態法》一些規定比較模糊，這給了總統自由決定的可能。

在程紹銘看來，首先，法律沒有明確界定什么樣的事由可以構成總統宣布國家緊急狀態的依據。依據美國《國家緊急狀態法》，總統有權以國家緊急狀態為由，援用某些法定職權、調用部分聯邦政府資金。不過就何種情形足以構成“國家緊急狀態”，法律沒有作明確解釋，總統有較為寬泛的裁量權。這樣做雖然保留了總統執法的靈活性，但也給總統濫用此權力留下了隱患。

此外，法律對于國會否決總統決定的條件過于苛刻。如果國會反對總統決定的投票只構成簡單多數，就必須要有總統本人的簽字。很少有總統會自己否決自己的決定。如果總統本人不同意，國會需要有三分之二的多數才能否決總統的決定，在美國當今兩黨對立的體制下，獲得三分之二多數的可能性幾乎為零。

據報道，該法雖然要求國會每6個月對每個正在實施中的緊急狀態進行一次投票表決，但在該法實施以來的43年里，國會還從來沒有這樣做過。

一些美國法律專家認為，僅從緊急狀態的法律依據角度質疑總統政令合法性，官司可能比較難打。

另外，特朗普先前在社交媒體暗示，如果官司打到最高法院，他仍會是最后贏家。最高法院現任大法官中，“保守派”占據多數。

貝塞拉17日和18日連續兩日在接受電視采訪時則表示，將采用特朗普本人的言辭作為證據反擊特朗普。起訴書中就寫道：“總統自己承認，宣布緊急狀態沒有必要。同時，聯邦政府的數據證實，南部邊境沒有出現構成修筑邊境墻理由的國家緊急狀況。”

美國媒體報道，聯邦政府機構的數據顯示，大多數毒品是在貨物進出口岸截獲的，而并非由非法越境者攜帶。同時數據顯示，美墨邊界近十年來非法越境頻次呈下降態勢。但是，特朗普15日在白宮記者會上又說，修筑邊境墻是“為了長遠考慮”。

德肖維茨稱，特朗普將會否決國會的任何阻撓行動，他并不認為國會能獲得否決總統決定所需要的三分之二多數。他表示，雖然一些地區法院有可能通過裁決打掉特朗普宣布的緊急狀態的某些部分和其資金，但也有一些法院可能會支持，從而使訴訟最終將被提交到最高法院。至于最高法院將會如何裁決，德肖維茨則稱尚不確定，“真正的問題是會發生什么。如果法院叫停，那就是說不存在緊急狀態;如果存在緊急狀態，他們就不會叫停”。