今年上半年，全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺管理庫中，“兩新一重”新入庫項目占比為84.3%。當前，利用PPP模式，支持民間資本平等參與，可以重點支持既促消費惠民生又調結構增后勁的“兩新一重”建設。

7億元政府出資撬動社會資本129億元!——這是采取政府和社會資本合作(PPP)模式運作的山東小清河復航工程發揮的帶動效應。作為我國首例內河航道PPP項目，今年上半年該項目施工建設迅速，僅用117天就完成了防汛工程建設任務。

財政部政府和社會資本合作中心近期發布數據顯示，今年上半年，全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺管理庫中，“兩新一重”新入庫項目378個，投資額6687億元，占全部新入庫項目的84.3%;簽約落地項目192個、投資額4241億元。

PPP模式究竟能為“兩新一重”建設發揮怎樣的作用?如何進一步釋放PPP的效能?

項目建設提質增效

“兩新一重”即新型基礎設施建設、新型城鎮化建設，以及交通、水利等重大工程建設。今年《政府工作報告》明確提出，重點支持既促消費惠民生又調結構增后勁的“兩新一重”建設。

“‘兩新一重’項目通常投資規模大、投資周期長，需要多種融資渠道才能解決長期和巨大的項目資金需求。利用PPP模式，支持民間資本平等參與其中，能精準完成項目融資需要并持續發揮投資效益。”西南財經大學教授、西財智庫首席研究員湯繼強告訴記者，PPP模式只有當項目已經完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此能夠在確保質量前提下有效提高資金效率并能降低工程造價，減少項目風險和資金風險。

山東禹城的城鄉綜合教育發展PPP項目就是一個典型例子。山東省財政廳政府和社會資本合作管理中心負責人唐寧介紹，禹城采用TOT+BOT模式運作，由當地一家民營企業中標，政府僅出資3609萬元，就撬動了社會投資3.04億元，一次性解決了14所學校的建設運營問題，改善了教學環境。

中國財政科學研究院PPP研究所所長彭程表示：“自2014年以來，PPP推進工作取得良好成效，對新時期城鎮化建設和經濟高質量發展起到了重大促進作用。PPP在不顯著增加地方政府債務杠桿情況下，有效發揮大規模基礎設施投資的補短板作用，對于當前穩增長和穩就業具有重要意義。”

更加注重規范管理

PPP助力“兩新一重”背后，是其不斷規范的運行管理機制。“自推廣PPP以來，相關管理部門通過改革理念推廣、頂層制度設計、項目規范管理、國際合作深化等，初步建成PPP大市場。”國務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春告訴記者，PPP通過引入打破壟斷、放寬準入、鼓勵競爭、透明公開、風險分擔、按效付費、全生命周期管理等理念、機制和工具，為有效推動“兩新一重”建設提供了新動力。

今年2月份發布的《關于加快加強政府和社會資本合作(PPP)項目入庫和儲備管理工作的通知》要求加快項目入庫進度，切實發揮PPP項目補短板、穩投資作用。同時要求把住入庫合規審核關，落實好項目全生命周期管理，嚴防地方政府隱性債務風險。

PPP管理信息平臺也全方位升級。今年2月17日，全國PPP綜合信息平臺(新平臺)上線運行。新平臺利用區塊鏈、人工智能、大數據等最新信息技術成果，擴展了平臺架構和功能，提高了信息校驗度和準確性，增強了智能監管和大數據計算分析能力，便利了信息獲取和關聯檢索應用。

PPP也更加注重績效。今年3月份，財政部發布《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》，進一步規范PPP項目全生命周期績效管理工作，提高公共服務供給質量和效率，保障合作各方合法權益。

各地也立足自身實際，創新管理模式，推動PPP更加規范高效。比如，江蘇要求各市縣財政部門、實施機構應關注并始終保持第三方服務機構在具體項目全生命周期中的專業性、獨立性，防止出現機構自設標準、自我評價。安徽要求各地要會同行業主管部門將PPP項目產出說明、績效監測數據、績效評價結果及應用績效管理信息及時上傳PPP綜合信息平臺，做好信息公開，主動接受社會監督。廣西從今年起全面實施PPP情況績效評價，把PPP項目的財政支出責任與績效評價結果掛鉤。

仍需持續深化改革

雖然PPP在助力“兩新一重”建設方面不斷發力，管理機制也進一步優化升級， 但仍面臨一些挑戰和難題。孟春舉例說，比如PPP立法至今未能出臺，一些關鍵性制度需結合新形勢新問題加以更新等。

“從市場反映情況來看，加快推動PPP立法是各方的強烈期盼，對推動PPP高質量發展能夠起到關鍵性作用。同時，要完善政策體系，盡快更新或制定地方呼吁較高的操作指南、財政承受能力論證指引、物有所值評價指引、績效管理指引、標準化合同等。”孟春建議。

彭程認為，當前各地方、各參與主體對PPP的本質、作用和運行機制等各方面的理解還有差別，導致項目在推進過程中交易成本增加，因此需要進一步凝聚更廣泛共識。比如一些地方政府認為PPP模式復雜并且成本高，不如專項債。“這說明一些地方政府僅把PPP作為融資模式來看待，而未全面理解和認識PPP模式，未深刻理解PPP作為管理模式和治理工具對促進社會進步的功能和作用。”彭程表示。

同時，一些PPP項目也面臨落地難、融資難困境。“項目融資難有市場原因，也有項目自身原因。一些地方政府選擇、發起和準備PPP項目的主觀性較強，項目不盡科學。”彭程認為，當前現金流充沛且穩定的優質項目儲備略顯不足。

此外，交易結構設計缺乏靈活性，PPP資產缺乏流動性，金融機構和金融監管創新不足等也是融資難的重要原因。對此，彭程建議，“要加快建立PPP資產交易機制，這是吸引財務投資人投資、優化交易結構和降低項目風險的重要一環。此外，進一步鼓勵PPP模式與我國背景相結合的模式創新和發展，探索PPP與專項債等財政、金融工具相結合的統籌運用模式。”

“要確保‘兩新一重’PPP項目質量，就要使其符合國家發展大局，把握好民生所需和未來所向，既為民眾提供不可或缺的公共產品和服務，也為實現國內大循環和國內國際雙循環提供必備的公共基礎設施。”湯繼強認為，應進一步推進“兩新一重”PPP項目全生命周期的績效目標和指標管理、項目績效監控、項目績效評價及結果應用等。